什么是行政强制？行政强制有哪些主要特征？

当今世界上最大的水利枢纽工程——长江三峡工程正式开工。2006年5月20日，三峡大坝全线建成，达到海拔185米设计高程。三峡工程为我国创造了多个世界之最：最大的水电站、最大的泄洪闸、最高难度的升船机等等。其中水库移民总数最多，则成为我国乃至世界公用设施占地过程中政府行政执行的典范。 1．世界之最的库区移民 当三峡水库蓄水至175米正常蓄水位时，水库的水面面积为1084平方千米，水库末端位于江津市的花红堡，水库总长度为662．9千米，水库库岸总长度5 930千米。三峡水库淹没共涉及20个区、县、市，被淹没的陆地面积为632平方千米。 三峡工程涉及土地面积大，建设工期长，涉及的移民数量非常惊人。根据1991年10月下旬至1992年6月上旬水利部长江水利委员会会同四川、湖北两省和有关地(市)、县完成的20个县(市)的水库淹没线以下的人口测算，两省当时的人口数量共有84．75万人，再加上库区移民从开始到结束长达17年间增加的人口数量，到2009年移民全部搬迁完毕时的规划搬迁人口总计为113万人。 库区这113万人意味着三峡工程占地过程中行政执行的首要目标就是要在17年内将这“百万移民”迁走并妥善安置。非自愿移民本身就是难题，更何况三峡移民工程是一个超过百万人的移民工程，而且是在一个连片贫困地区展开的移民工程。无怪乎有外国首相感叹：“世界上百万人口以下的国家有20几个，百万移民，相当于搬迁一个国家。” 2．行政执行立法先行 就一项从未有现成经验可资借鉴的超大型移民工程而言，如果考虑不周、执行不力，不仅会影响整个三峡工程的进展，而且还将造成很多政治、经济和社会方面的遗留问题。因此，为使百万移民的迁徙顺利获得成功，国务院先从立法和管理层面做出了布置：1993年6月，国务院三峡建委办公室批准了《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》；同年8月，国务院颁布了《长江三峡工程建设移民条例》；1994年11月，国务院三峡建委批准并以国三峡委发办字[1995]号文件下达《关于批准三峡工程水库移民补偿投资概算总额及切块包干方案的通知》。以上具有法律效力的多项指示和文件下达后，各地区按指挥部的统一要求分四个阶段完成了这一前无古人的壮举。 (1)一期移民迁建安置阶段(1993—1997年)。移民任务按规划的坝前水位90米确定，以保障1997年大江截流的需要。本期淹没涉及三峡库区云阳、奉节、巫山的三座县城，10个集镇，64户工矿企业，直接迁移人口11 355人，其中农业人口2 699人，非农业人口8 656人，房屋566 212平方米。 (2)二期移民迁建安置阶段(1998—2003年)。移民任务按规划的坝前水位135米确定，以保证2003年大坝按时建成蓄水，第一批机组发电。二期水位淹没涉及三峡库区涪陵以下11个区县，搬迁移民449 298人，其中农村移民安置132 967人，平均每年搬迁移民74 883人。搬迁完毕工矿企业416家。建各类房屋1335．93万平方米，其中农村移民住房318．5l万平方米，城集镇移民住房741．28万平方米，工矿企业厂房276．14万平方米。平均每年建房222．66万平方米。修建等级公路383千米。架(铺)设输电线路l 930．40杆千米，通信线路1383．48杆千米，广播线路3 185．01杆千米，复建9座港口和41个集镇码头，并按国家安排对库区文物古迹进行搬迁和保护。 (3)三期移民迁建安置阶段(2004～2006年)。按规划坝前水位156米确定，迁建安置人口30．89万人，复建房屋942万平方米。 (4)四期移民迁建安置阶段(2007—2009年)。按规划坝前水位175米确定，迁建安置18．51万人，复建房屋560．13万平方米。 3．移民安置手段的运用 (1)思想沟通。三峡移民的安置是个巨大的系统工程，没有思想上的沟通恐怕一草一木的挪动都会产生不良影响。所以，说句直白但却不无道理的话即是“思想通则一通百通”。为此，移民工作办与当地政府有关机构做了大量的思想沟通工作。1)组织开展广泛的三峡移民条例宣传教育活动。通过下发通知、印发条例、举办培训班、开辟专栏、深入基层宣传等多种形式，有力地促进了三峡移民条例的贯彻实施。2)组织策划掀起外迁移民宣传高潮及思想沟通活动。库区各级政府和移民部门共组织数千名干部走村人户，与移民同吃同住同劳动，向外迁移民宣传政策，进行思想动员，消除移民思想障碍，解决移民后顾之忧。3)利用媒体，加大新闻舆论宣传。2003年2月14日，中央电视台《东方时空》节目主办的“感动中国一——2002年年度人物”评选活动，将特别贡献奖授予了舍小家为国家的百万三峡移民。2003年7月3日，三峡百万移民获得的“感动中国～2002年年度人物”特别贡献奖的奖杯和证书正式被建设中的三峡博物馆收藏。 (2)经济调控。三峡工程改变了以往一次性经济补偿的方式，转而采用开发性移民补偿措施。开发性移民政策的基本内涵是以移民为发展契机，变被动移民为主动移民，既立足于补偿，又着眼于发展，把补偿与发展有机结合，不仅使移民直接分享开发项目的成果，更使库区经济能够实现可持续发展。为了给库区经 济的恢复与重建提供必要的资金，政府安排的三峡工程移民补偿投资达到900亿元，其中有相当一部分用于城镇搬迁、道路、通信、港口、教育等基础设施建设。同时为了支持移民搬迁，国家为三峡工程移民制定了多项扶持措施和优惠政策。具体有：1)建立三峡库区移民后期扶持基金，按照一定比例分配给湖北省、重庆市使用。2003年10月，报经国务院批准，财政部印发了《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》，规定按照每度电4．5厘钱的标准，从三峡电站上网售电收人中提取三峡库区移民后期扶持基金40多亿元，专项用于三峡库区移民生产、生活，改善生产条件和基础设施。经国务院批准，在三峡库区移民后期扶持基金之外，还从三峡电站上网售电收入中每度电再提取0．5厘钱，建立三峡库区移民专项资金，用于解决三峡库区移民特殊困难和突发性灾害。2)建立产业发展基金。中央财政从2004年至2009年6年中，每年从三峡工程建设基金中提取5亿元，共提取30亿元，作为三峡库区产业发展基金，用于库区两个省市的产业发展，改善移民生产、生活条件和基础设施等。3)三峡电站投产后，缴纳税款中留给地方的部分，按照一定比例分配给湖北省、重庆市。4)三峡电站投产后，对三峡库区用电优先安排，库区有水电资源的市县，优先列为农村水电初级电气化县，并对其建设予以扶植。5)移民建房占用的土地，免征耕地占用税。6)安置农村移民开发的土地和新办的企业，依法减免农业税、农业特产税、企业所得税。(3)法律保障。三峡工程移民工作时间长，涉及面广，社会影响大，需要法律服务机构提供全方位的法律服务和法律保障。在具体的实践过程中，参与三峡移民工程建设的单位和三峡工程各级移民管理部门必须聘请律师、基层法律工作者担任法律顾问，以促进依法决策、依法管理，维护国家、集体和公民的合法权益。各施工单位和移民安置地区都建立健全了调解组织，及时排查、调解纠纷，防止民事纠纷、劳动纠纷激化。在三峡移民工程建设和移民安置中签订的土地征用合同，库区道路、房屋建设合同，房屋拆迁补偿合同，移民迁建安置协议，搬迁周转金和补偿使用协议，移民自谋职业的补偿协议，移民项目开发合同等都办理了公证。沿江各公证处与有关部门协同配合，办理与三峡移民工程建设、企业迁建、移民安置、生产生活有关的其他经济与民事公证。各基层法律服务机构应积极协助公证处，做好移民迁建安置中的协办公证工作。各法律服务机构在为三峡工程移民提供法律服务时，将三峡移民迁建安置问题列入法律援助的范围，为经济困难的移民提供的法律帮助，按法律援助的有关规定减收、免收、缓收服务费等。 资料来源： 1．徐晓燕、黄玲：《三峡移民：破解世界级的难题》，载《今日中国》，2003，52(7)； 2．张韶春： 《三峡移民安置规划与规划实施之实践》，载《中国三峡建设》，2003(9)； 3．郎诚：《重庆市三峡移民宣传及思想政治教育工作的基本做法和成功经验》，载《决策月刊》，2004(9)； 4．皮海峰：《全面建设小康社会与三峡移民工程》，载《社会主义研究》，2004(3)。

大常委会第十次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，第三次审议《中华人民共和国行政强制法(草案)》。8月28日，草案及草案修改情况的汇报在中国人大网全文公布，向社会公开征集意见。 1．《中华人民共和国行政强制法》酝酿的背景 “谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”；“谁工作捅不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。2004年，嘉禾这个名不见经传的地方，因为“野蛮拆迁”而名声大振。 2006年8月11日，在北京市中关村1号桥东南角，海淀区城市管理监察大队在执法过程中遭暴力抗法，副队长李志强被抗法者刀刺颈部。经海淀医院全力抢救一个多小时，37岁的李志强不幸身亡。此事震惊全国。 小林的车违章停放，被交管部门拖走，却既未告知车主，也未履行相应手续；北京司机张先生欠缴100元交通罚款，滞纳金却高达2 808元，张先生以未尽告知义务为由，将交警队诉至法院；河南郑州一辆小吊车欠缴养路费6万元，其滞纳金竟然高达40余万元。 长期以来，我国行政强制领域存在三大问题，即“软”、“滥”、“乱”。“软”指的是对违法行为打击不力、行政强制执行难等。“滥”是指用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益。“乱”则体现在：(1)行政强制措施设定权混乱。除法律外，行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章都规定了相当多的行政强制，有的规范性文件也涉及行政强制。有些下位法的规定甚至直接与上位法冲突。(2)行政强制的种类繁多。据统计，在从1950年到1999年现行有效的10 369件法律、行政法规和部门规章中，竟然规定了3 263种行政强制的种类和方式。(3)执行主体混乱。各种名目的执行队伍既无法定行政强制权，又无法律授权，却在实施行政强制。因此，整合有关行政强制的法律规范势在必行。于是，继《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》出台之后，又一部旨在规范行政行为的法律——《中华人民共和国行政强制法》(简称《行政强制法》)的制定被提上日程。有关专家指出，《行政强制法》是行政法领域中的支架性法律，它的制定将标志着我国向建成完备的行政法体系迈出重要一步，将对推进政府依法行政，保障和监督行政机关履职，保护公民权益产生重大影响。 2．《行政强制法》初次提请审议 根据九届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月便开始着手行政强制法的起草工作。全国人大法工委国家法室与行政立法小组对我国的行政强制措施和行政强制执行的现状进行了调查研究，查阅了解现行法律、行政法规规定的行政强制的情况；到交通部、北京市人大和北京市中级人民法院调研以及与行政法专家召开座谈会；向上海、江苏、浙江、甘肃、河南、四川、广东、广西、山东和黑龙江等十个省、自治区、直辖市发函了解行政强制措施的立法情况。根据各方面意见，于2002年4月起草出《行政强制法(草稿)》，并先后征求了中央有关部门、法律专家和四个直辖市人大、政府法制部门的意见，修改形成《行政强制法(征求意见稿)》。根据十届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会继续进行调研和征求意见，对征求意见稿进行修改，形成了《行政强制法(草案)》。 行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在因为缺少强制手段对某些严重违法行为处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。 《行政强制法(草案)》规定，行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。 《行政强制法(草案)》规定了实施强制应当遵循的原则，包括：法定原则，即未经法律、法规授权，任何机关和组织不得实施行政强制；适当原则，即选择适当的行政强制方式，最小限度损害当事人权益；不得滥用原则，即可以不用就不得使用行政强制措施；和解原则，即可以在不损害公共利益和他人利益的前提下与当事人达成和解。该草案同时强调，实施行政强制措施应当听取当事人的陈述与申辩；实施强制执行应当事先进行督促催告；实施行政强制必须严格依法进行、文明执法。 《行政强制法》在最初的起草阶段，就遭遇了被人误解的命运。有人认为，行政机关的权力够大了，为什么还要立一个行政强制法去加强他们的权力呢?在《行政强制法(草案)》第一次审议时，不少委员就对立法时机是否成熟提出了不同的看法，最终没有通过审议。 3．行政强制法第二次提请审议 2007年10月24日，尘封近两年的《行政强制法(草案)》再次在全国人大常委会上审议。一审之后沉寂将近两年，学界始料未及。按照《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)规定，如果搁置审议满两年，法律案将会成为废案。 草案二次审议稿吸取首次审议时提出的相关意见，对行政机关查封、扣押财物以及行政罚款等内容都作了修改，其中比较突出的有以下几点： (1)慎用行政强制。即实行行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，而非目的。如果当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务，那就不需要再采取行政强制。 (2)限制人身自由仅为手段，行政管理目标实现应立即解除限制。限制人身自由是最为严厉的一种行政强制措施，应有更为严格的程序约束。 (3)查封扣押仅限涉案财物。为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，修改后的草案规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”同时，相应地增加对违反这一规定所负的法律责任：“行政机关扩大查封、扣押、冻结范围，或者使用或者损毁查封、扣押的场所、设施、财物，给当事人造成损失的，依法给予赔偿。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。” (4)罚款数额不得超出本金。根据草案规定，行政机关依法做出金钱给付义务的行政决定后，当事人逾期不履行的，行政机关可依法按日加处罚款或者滞纳金。但在实践中，由于少数行政机关未能及时履行通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，致使当事人未能及时缴纳罚款或者有关税费，有时加处罚款或滞纳金的数额非常巨大。修改后草案规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。” 4．《行政强制法》第三次提请审议 根据十一届人大常委会立法规划和2009年的立法工作计划，法律委员会、法制工作委员会在前两次审议的基础上，认真研究了常委会组成人员和各方面的意见，并于2009年6月11日、12日在京召开座谈会，征求国务院有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者的意见，对草案作了进一步修改。法律委员会于2009年8月lO日、19日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。2009年8月24日，又是时隔两年之后，十一届全国人大常委会第十次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，第三次审议《行政强制法(草案)》。8月28日，草案及草案修改情况的汇报在中国人大网全文公布，向社会公开征集意见。草案三次审议稿的主要修改情况如下： ◆关于设定行政强制的论证评估 有些常委委员提出，为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，草案应当增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。 ◆关于行政强制措施的实施主体 有些常委会组成人员和专家提出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。 ◆关于行政强制措施的程序 有些常委提出，实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。 ◆关于执行协议 有些常委提出，在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。但草案二次审议稿只对执行和解作了原则规定，故应对具体方式作出规定。在2009年8月27日闭幕的常委会会议上，草案没有提请表决。根据《立法法》的规定，法律案如果经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，该法律案将终止审议。因此有人认为，此次审议的最大目的是“激活”这项法律案。 资料来源： 1．《中华人民共和国行政强制法(征求意见稿)》，2005年； 2．《行政强制法草案向社会公开征求意见(全文)》，见新华网，2009—08—2B； 3．《行政强制法草案三次提交人大审议引关注》，载《法制日报》，2009—08—29； 4．郑赫南：《行政强制法10年无法出台核心问题争议较大》，载《检察日报》，2009—08—31； 5．周东飞：《期待行政强制法草案在争议中成熟》，载《红网—潇湘晨报》，2009—09—01； 6．《行政强制法立法步伐应加快》，载《第一财经》，2009—08—26； 7．莫于川：《行政强制法：民主科学高效一个都不能少》，载《法制日报》。2009—09—04； 8．梁国栋：《行政强制法草案二审：追求高效与人文关怀》，载《中同人大》，2007(11)； 9．黄秀丽：《行政强制法争议中前行》，载《浙江人大》，2007(12)。

“下一步行动计划”(The Next Step)的行政改革，其主要内容是将政府的政策制定和政策执行分离，设立专司政策制定的核心部和政策执行的执行局。执行局的设立大大提高了行政效率，降低了行政成本。 1．问题缘起 英国传统行政制度的突出特点是议会主权，部长责任制。各部长既负责决策的制定，也负责决策的执行，导致内阁和各部长感到责任负担过重，力不从心，影响政府决策的质量。本来高级文官的特长是政策分析和政策评估，具体管理不是他们的特长。但集决策与执行为一体的行政体制导致他们既要负责决策，又要实施决策。由于执行的时效性和繁杂性，使得各部长的主要精力不是放在制定政策和决策上，而是放在管理的细节上。另外，具体实施执行的公务员又感到本应从事政策分析和咨询的政治任命官员对行政执行干预太多，使得自己没有足够的自主权。由此导致英国行政管理的僵化、缺乏灵活性和创新精神。另外，这种官僚体制缺少公民观点，在政府决策过程中，社会公众极少参与，造成部分官僚自恃清高，刚愎自用。另外，公务员的工作不重产出和绩效，人浮于事。因而民众对政府的服务经常提出批评，要求政府改善服务质量。 2．改革过程 为改变英国传统行政制度的状况，英国前首相撒切尔夫人任命曾经担任过帝国化学公司执行总裁的伊布斯出任效率顾问，负责政府行政效率的改革。伊布斯主持制定了一个行政改革计划，即《改进政府管理：下一步行动计划》。其核心思想是将行政决策与执行，或政策制定与政策实施相分离。将内阁各部分离为决策核心与执行机构。前者由擅长政策分析和政策评估的各部部长和少数高级文官组成，主要任务是制定政策并对执行局的运作进行监督协调和适时控制。后者主要负责政策的具体实施和提供公共管理服务，原各部的中下层公务员大多进人此机构。为推进改革，保守党成立了专门的项目小组，由拟改革的部门负责人、下一步行动方案小组、财政部三方参与，按照先易后难、逐步推进的原则进行改革。 1988年，创设第一个执行局——车辆管理局。1991年，执行局的数量增加至48个，机构内公务员达17．7万人，占公务员总人数的37％，1997年达到124个，雇用了原公务员总数的76％。英国政府宣布，将把90％的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛，包括社会福利管理、监狱管理、证照审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等等。这些局的规模、人数因服务内容和性质不同而不等，大的如社会福利执行局达6．5万人，小的如外交部所属的会议中心仅30人。 3．设置原则 英国设立执行局的过程是自外而内的，一开始选择比较容易实施的单位进行，先设立执行局而不是核心部。同时，执行局改革是逐步推进的，严格按照条件标准进行，而不是一哄而上盲目建立。为了推进“下一步行动计划”，保守党政府专门成立了项目小组。部属机构转化为执行局，主要由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动计划项目小组、财政部三方参与，一般要按照一系列的标准并通过一定的审查程序：(1)主管部长首先要确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销；(2)如果政府介入确有必要，那么这一职能是否可以通过合同出租方式转给私营组织去完成；(3)这一单位所提供的服务是否具有独立性，是否可以独立承担责任；(4)主管部长是否需要介入该单位的日常管理，有关政策制定和政策执行能否分开。只有在这些问题明确后才决定是否设立执行局。 4．组织架构 执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要素是框架文件和首席执行官。执行局均在中央各部制定的政策和文件下履行职责。框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议和工作合同。文件规定机构存在的目的和目标，提供服务的具体内容，首席执行官的职责和权限，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排。一般有效期三至五年。框架文件以长期规划和年度报告为基础，由主管部长负责制定并根据年度审查修改。执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。 执行局的负责人是首席执行官。执行局实行经理(负责人)负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用，级别通常为副次官，三级公务员。在选拔时主管部门提出负责人应具备的基本素质。由于机构的类型不同、业务不同，对负责人的要求也不一样，但有一点是相同的，都强调有领导变革的能力。执行局特别重视吸引私营企业的管理者担此重任，借此引进企业的管理技术和工作作风，改变政府传统的管理方式。首席执行官与主管部长签订任期合同，合同到期时可以续聘或解聘。执行局负责人对执行局的机构编制、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权。部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格，可以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的公法人。 5．经验之谈 执行局的建立，优化了英国中央政府的结构。政府各部下属单位的大部分文官成为执行局的工作人员，而少数级别高、擅长政策分析和政策评估的文官与部长共同组成精干的核心部。核心部的主要任务是制定政策并对执行局的运作进行监督、协调和适度控制。通过决策和执行的有效分离，以前忙于协调和管理工作的高级文官和部长可以有更多的时间和精力用于决策，从而为决策更加科学和民主创造了条件；同时这种分离也使得执行变得快速和高效。执行局只负责执行决策，行政执行的专业化程度高、分工明确、便于协调统一，行政效率自然就高。改革前后对比，英国行政决策的执行周期缩短了约1／5，执行过程中的成本比以前节约了10％。同时，英国民众对行政决策执行过程的满意度也有所提高。上述成果的取得都源于为行政执行独立性提供制度保障的执行局的建立。 资料来源： 1．申喜连：《英国执行局的行政改革及其对我国行政改革的启示和借鉴》，载《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》，2004(2)； 2．陆柯萍：《英国执行局化改革对我国行政改革的启示》，载《中国行政管理》，2004(2)。